從審計視角出發(fā)，關(guān)于政府投資項目
代建制度的幾點思考
摘要：為進一步深化政府投資體制改革，提高政府投資項目效益,各級政府投資項目普遍采取了代建制的管理模式。筆者結(jié)合具體審計實踐，針對當(dāng)前政府投資項目代建制度實施過程存在的問題提出幾點粗淺建議。
主題詞：政府投資項目 代建制 問題對策
一、政策背景
代建制是指依法通過招標(biāo)方式，選擇專業(yè)化的管理單位（即代建單位）負責(zé)政府投資項目的實施，控制項目投資、質(zhì)量、工期和保證施工安全，項目竣工驗收后移交使用單位的制度。
2009年9月，《湖南省政府投資項目代建制管理辦法》（省政府令第241號）頒布實施，其目的是通過規(guī)范政府投資項目代建行為，從而更好地充分利用社會專業(yè)化組織的技術(shù)和管理經(jīng)驗，提高項目建設(shè)管理水平、投資效益和工程質(zhì)量，促進廉政建設(shè)。
2014年2月，《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于加快推行非經(jīng)營性政府投資項目代建制的意見》（湘政辦發(fā)〔2014〕14號）頒布實施，其目的是進一步推進政府投資體制改革，提高政府投資效益?！兑庖姟窂摹懊鞔_推行代建制重點領(lǐng)域、規(guī)范代建制項目審批、強化代建制部門監(jiān)管、完善代建制市場服務(wù)”等方面對規(guī)范代建制管理提出了更為詳盡的要求。
二、現(xiàn)階段政府投資項目代建制度存在的主要問題
（一）代建單位管理水平參差不齊
代建制的設(shè)計初衷是通過引入代建單位的專業(yè)化管理，減小使用單位的專用性人力資產(chǎn)投資，從而保證投資項目的工程質(zhì)量和建設(shè)資金的使用效益。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，代建單位的實際管理水平與使用單位的實際管理需求之間還存在一定的差距。具體表現(xiàn)在：一是代建單位的管理人員數(shù)量明顯不足，沒有明顯的團隊優(yōu)勢，僅僅起到簡單的管理作用。經(jīng)調(diào)查，代建單位管理人員實際到位率為70%，無法充分滿足管理需要；二是代建單位即使配備了足夠數(shù)量的管理人員，但人員結(jié)構(gòu)和綜合素質(zhì)無法滿足項目管理需要，尤其缺乏復(fù)合型管理人員，從而無法及時準(zhǔn)確地響應(yīng)使用單位日益復(fù)雜且專業(yè)的管理需求。
（二）使用部門過度插手項目業(yè)務(wù)
由于大部分項目的經(jīng)濟決策權(quán)仍掌握在使用部門和財政部門，代建單位在項目實施過程中需要反復(fù)征求使用單位的意見，容易出現(xiàn)使用方管理越位、過度插手項目業(yè)務(wù)，代建方參與度消減、監(jiān)理方因代建制度與監(jiān)理制度交迭而職能弱化等問題，從而影響目標(biāo)績效。而當(dāng)項目出現(xiàn)決策失誤或經(jīng)濟風(fēng)險時，代建單位又往往成為了使用單位的擋箭牌。
三、問題產(chǎn)生的原因分析
（一）代建單位的選定質(zhì)量不高
通過招標(biāo)選定的代建單位，往往同時承擔(dān)大量政府投資的代建項目，因而配備到每個現(xiàn)場的管理力量極為薄弱，高企業(yè)資質(zhì)低代建管理配置現(xiàn)象嚴重。同時，管理人員的能力素質(zhì)差異較大且缺乏專業(yè)選拔和培訓(xùn)提升。
（二）項目主體的利益矛盾突出
一是代建單位的法律地位不明確。在當(dāng)前的基本建設(shè)程序中，代建單位的法律地位尚未得到各級政府行政主管部門的認可，造成實際工程質(zhì)量安全管控主體與法定主體不一致，不僅弱化了行業(yè)監(jiān)管部門的監(jiān)督效力，也增加了項目建設(shè)單位的主體責(zé)任風(fēng)險。
二是代建單位與使用單位的“權(quán)、責(zé)、利”合同約定不清晰。政府投資項目的委托方通常是政府投資主管部門，既是合同當(dāng)事人又是行政主體，容易對代建合同下的權(quán)利義務(wù)實現(xiàn)構(gòu)成障礙，造成行政權(quán)力與合同權(quán)利混淆、使用單位過多干涉代建單位工作等亂象。
三是監(jiān)理單位的職能被弱化。從法律關(guān)系的角度看，代建合同和委托監(jiān)理合同相互獨立，但實際中，要么代建單位對監(jiān)理單位的作用不夠重視，限制其角色發(fā)揮空間，要么監(jiān)理單位主觀降低對代建項目的重視程度，將部分監(jiān)理職能推諉給代建單位把關(guān)。且在項目中后期，由于代建單位和使用單位的矛盾逐漸加深。
四、關(guān)于政府投資項目代建制度亟待規(guī)范的建議
（一）嚴把單位選定質(zhì)量，提升管理人員素質(zhì)
一是確保代建單位資質(zhì)過關(guān)。業(yè)主部門通過公開招標(biāo)選擇資信良好的代建單位，并嚴格按照代建合同要求設(shè)置項目機構(gòu)和技術(shù)人員，提高準(zhǔn)入門檻。
二是確保管理人員素質(zhì)過硬。代建方要理性分析行業(yè)發(fā)展趨勢和代建項目對管理人員的能力需求，著力選拔和培養(yǎng)復(fù)合型管理人才，通過崗前培訓(xùn)和日常培訓(xùn)，持續(xù)增強管理人員的專業(yè)能力和綜合素質(zhì)，提高建設(shè)水平，縮減建設(shè)成本，將標(biāo)準(zhǔn)化管理貫穿項目建設(shè)全程。
（二）切實優(yōu)化營商環(huán)境，協(xié)調(diào)項目主體沖突
一是明確權(quán)責(zé)關(guān)系，強化合同管理。加強法治保障，通過簽訂嚴謹細致、規(guī)范合理的代建合同，厘清權(quán)責(zé)邊界，做到違約追責(zé)有依據(jù)、可溯源，依法保護代建單位合法權(quán)益。同時，轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮市場作用，有效防止使用單位過度插手項目業(yè)務(wù)。
二是健全風(fēng)險分擔(dān)，合理配置資源。通過對項目各階段的風(fēng)險進行識別和梳理，并按照“誰能控制，誰承擔(dān)”、風(fēng)險收益對等原則進行合理分配，使代建各方有的放矢地充分發(fā)揮積極性和能動性，真正實現(xiàn)投資與管理的雙贏。
三是通力協(xié)調(diào)配合，加強環(huán)節(jié)管控。充分發(fā)揮監(jiān)理單位的指導(dǎo)和監(jiān)督職能，立足“進度、質(zhì)量、安全、文明施工”四個維度，推進效能評價，強化問題督辦與整改落實。通過建立監(jiān)理會、專家咨詢會、技術(shù)論證會、政府協(xié)調(diào)會等常態(tài)機制，為各項目主體提供釋放訴求的平臺，充分挖掘各方的利益融合點和矛盾平衡點。（衡陽市審計局 李青云 劉晴）
湘公網(wǎng)安備43040802000074號