國家審計服務“雙碳”戰(zhàn)略的路徑探析
王振旭、趙敏、祝麗敏
摘要：黨的二十大報告指出，積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和?！半p碳”戰(zhàn)略已成為國家重要戰(zhàn)略之一，國家審計如何將“雙碳”相關政策的貫徹、節(jié)能減排具體舉措的落實、綠色低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、綠水青山生態(tài)文明的建設融合到審計監(jiān)督工作中，最終助推國家“雙碳”戰(zhàn)略目標的順利完成，值得每一個審計人員深入思考。筆者從“雙碳”的內(nèi)涵和實現(xiàn)路徑出發(fā)，以國家審計服務“雙碳”戰(zhàn)略的重大意義和主要方向為切入點，對國家審計助力服務“雙碳”目標順利實現(xiàn)的路徑和后續(xù)應持續(xù)解決的問題進行了分析，表明了新時代國家審計堅定服務黨和國家工作大局、為我國經(jīng)濟社會高質量發(fā)展貢獻力量的堅定決心。
關鍵詞： 雙碳戰(zhàn)略國家審計實現(xiàn)路徑
一、前言
2020年9月，習近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會上向世界宣布了中國的碳達峰目標和碳中和愿景，“雙碳”工作也隨之成為我國未來幾十年重要工作之一。
在黨的二十大報告中，總書記強調(diào)：積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，立足我國能源資源稟賦，堅持先立后破，有計劃分步驟實施碳達峰行動，深入推進能源革命，加強煤炭清潔高效利用，加快規(guī)劃建設新型能源體系，積極參與應對氣候變化全球治理。這是黨和國家關于“雙碳”的最新戰(zhàn)略部署，雙碳戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)事關中華民族永續(xù)發(fā)展，事關構建人類命運共同體和人與自然生命共同體，是中華民族復興大業(yè)的內(nèi)在要求，也是人類可持續(xù)發(fā)展的客觀需要。國家審計聚焦黨和國家的中心工作，圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展大局，必須要扛起服務國家“雙碳”戰(zhàn)略的審計大旗，通過開展創(chuàng)新性的“碳審計”，完善綠色低碳政策體系，加快經(jīng)濟和能源結構調(diào)整，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，促進形成綠色生產(chǎn)生活方式，全方位提升碳匯能力，為我國如期實現(xiàn)“雙碳”目標貢獻審計力量。
二、“雙碳”的內(nèi)涵及實現(xiàn)路徑
（一）內(nèi)涵
“雙碳”，即碳達峰與碳中和的簡稱。碳達峰是指二氧化碳的排放不再增長，達到峰值之后逐步降低或存在峰值平臺期；碳中和指國家、企業(yè)、團體或個人在一定時間內(nèi)直接或間接產(chǎn)生的二氧化碳排放總量，通過植樹造林等形式抵消自身產(chǎn)生的二氧化碳排放量，達到“凈零排放”。
當前，我國能源結構依然以高碳化石能源為主，占比約85%，要用不到10年時間實現(xiàn)碳達峰，再用30年左右實現(xiàn)碳中和，意味著碳排放達峰后就要快速下降，幾乎沒有緩沖期。這對我國這樣的發(fā)展中國家來說，減碳之路的壓力和挑戰(zhàn)是巨大的。
（二）實現(xiàn)路徑
1.碳達峰的實現(xiàn)路徑。一是推動產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，大力發(fā)展新能源、新材料、高端裝備、綠色環(huán)保等戰(zhàn)略性新興低碳產(chǎn)業(yè)；二是構建清潔低碳能源體系，嚴控化石能源消費，大力發(fā)展風能、太陽能、生物質能、海洋能、地熱能等非化石能源消費比重；三是推進低碳交通運輸體系建設，限制和淘汰高能耗、高排放交通工具，鼓勵和推廣新能源、清潔能源等節(jié)能低碳型交通工具；四是推動城鄉(xiāng)建設綠色低碳發(fā)展，切實推進超低能耗、近零能耗、低碳建筑規(guī)?；l(fā)展等。
2.碳中和的實現(xiàn)路徑。一是林草碳匯，持續(xù)科學植樹造林，利用森林植物和草原植物吸收大氣中的二氧化碳；二是海洋碳匯，堅決保護海洋環(huán)境，利用海洋中數(shù)量巨大的微型生物自身代謝將二氧化碳儲存于海洋中；三是技術固碳，大力發(fā)展新興技術，利用研發(fā)創(chuàng)新的新技術、新材料，儲存、封存、中和二氧化碳。
三、國家審計服務“雙碳”戰(zhàn)略的重大意義
（一）國家審計有利于保障“雙碳”政策的精準實施。
國家審計通過對“雙碳”政策貫徹落實情況的檢查分析和監(jiān)督控制，在揭露并制止節(jié)能降碳、綠色轉型活動中的不規(guī)范行為的同時，通過對大量的、具體的、第一手的碳排放統(tǒng)計核算數(shù)據(jù)等信息資料進行綜合分析，可以發(fā)現(xiàn)“雙碳”政策執(zhí)行中存在的違規(guī)違紀問題，對政策執(zhí)行不力，專項資金使用不當、涉及節(jié)能降碳投資項目出現(xiàn)的重大問題等，啟動問責追究機制，促進問題的有效整改，提升“雙碳”政策執(zhí)行的強制性和有效性。同時，通過對碳信息的鑒證和傳遞，縮小政策制定者和執(zhí)行者之間的信息差距，從而在提高“雙碳”政策制定的精準性，保障“雙碳”政策的精準實施上發(fā)揮服務性、監(jiān)督性的信息咨詢和監(jiān)督警示作用。
（二）國家審計有利于促進綠色低碳高質量發(fā)展。
黨的十八大以后，我國在環(huán)境和發(fā)展之間的關系上有了根本轉變，從過去的“要我減”到現(xiàn)在的“我要減”，雙碳目標不是別人要我們做，而是我們自己要做。以前傳統(tǒng)的粗放型發(fā)展方式遇到了不可持續(xù)的危機，我國經(jīng)濟必須實行綠色低碳轉型，產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化是必由之路。國家審計能夠在兼并重組、淘汰落后產(chǎn)能、處置低效無效資產(chǎn)，將資源向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集中，加大新技術、新產(chǎn)品、新市場聯(lián)合開發(fā)力度，使產(chǎn)業(yè)結構和資金資產(chǎn)資源配置更加合理等方面發(fā)揮有效的審計監(jiān)督作用。通過碳審計捕獲較為詳細具體的碳排放數(shù)據(jù)、能源使用狀況、環(huán)境信息、資金績效等，形成客觀可靠的審計報告，提出科學的、可操作性的審計建議，從而保障綠色低碳目標的順利實現(xiàn)。
（三）國家審計有利于追蹤反饋“雙碳”措施的運行效果。
經(jīng)過改革開放40多年的快速發(fā)展，我國在成為世界第二大經(jīng)濟體的同時，也一躍成為世界上最大的碳排放國，并保持著快速增長。為了履行碳減排義務，我國提出了“雙碳”目標，并強調(diào)要堅決落實。2021年，我國出臺了碳達峰行動方案，并于7月16日正式啟動了全國碳排放權交易市場，全國碳市場基本框架初步建立，促進節(jié)能減排、加快綠色低碳轉型的效果也初步顯現(xiàn)。此時大力發(fā)展“雙碳”審計，有利追蹤反饋“雙碳”措施的運行效果，從而突破我國經(jīng)濟發(fā)展過程中資源和環(huán)境瓶頸約束，順應世界經(jīng)濟社會變革的潮流，形成完善的促進可持續(xù)發(fā)展的政策機制和制度保障體系；推動我國產(chǎn)業(yè)升級和企業(yè)技術創(chuàng)新，打造我國未來的國際核心競爭力；促進推進世界應對氣候變化的進程，樹立我國對全球環(huán)境事務負責任的發(fā)展中大國的良好形象。
四、國家審計助力“雙碳”目標順利實現(xiàn)的路徑初探
（一）通過政策落實跟蹤審計促進“雙碳”政策貫徹落實。
2021年3月，“雙碳”目標正式寫入《國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，之后國家層面陸續(xù)出臺《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《2030年前碳達峰行動方案》《減污降碳協(xié)同增效實施方案》等相關政策和方案；各省市也相繼出臺實施細則，如湖南省委省政府出臺《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的實施意見》《湖南省制造業(yè)綠色低碳轉型行動方案（2022-2025年）》等。
“雙碳”相關政策措施如雨后春筍般“拔地而起”，其方案和細則是否符合各地實際情況，政策出臺之后是否嚴格執(zhí)行，執(zhí)行效果是否達到預期，都需要審計部門持續(xù)關注和監(jiān)督。要在政策落實跟蹤審計中，對各地各部門落實節(jié)能減排、減污降碳工作目標任務完成情況，進行事前、事中、事后全過程追蹤；同時，要對照預期政策目標，評估政策實現(xiàn)程度，查找深層次原因，提出完善、修正政策的建議，充分發(fā)揮審計在“雙碳”目標實現(xiàn)中的建設性作用。
（二）通過財政資金（績效）審計引領“雙碳”政策目標實現(xiàn)。
2022年5月，財政部出臺《財政支持做好碳達峰碳中和工作的意見》，要求從探索建立綠色低碳發(fā)展的財稅政策體系出發(fā)，將支持碳達峰碳中和納入財政工作全局，通過強化財政資金支持引導作用、健全市場化多元化投入機制、發(fā)揮稅收政策激勵約束作用、完善政府綠色采購政策、加強應對氣候變化國際合作等一系列措施，堅決推動“雙碳”工作落地見效。
審計部門要在財政資金（績效）審計中，審查財稅部門在支持構建清潔低碳安全高效的能源體系、推動重點行業(yè)領域綠色低碳轉型、促進綠色低碳科技創(chuàng)新和基礎能力建設、鼓勵綠色低碳生活和資源節(jié)約利用、助力碳匯能力鞏固提升、完善綠色低碳市場體系等方面是否充分發(fā)揮財政資金的引領和杠桿作用。關注財政部門在專項資金設置和分配上，是否向引導綠色低碳關鍵技術攻關和推廣應用傾斜；是否建立健全綠色低碳產(chǎn)品的政府采購需求標準體系，財政購買支出是否向新能源、清潔能源等方向轉移等。關注稅務部門在推進減稅降費、釋放政策紅利等方面，是否發(fā)揮稅收對市場主體綠色低碳發(fā)展促進作用；以強有力的審計監(jiān)督促進財稅部門落實相關政策。
（三）通過領導干部自然資源資產(chǎn)審計助推減污降碳協(xié)同增效。
2022年4月，中央全面深化改革委員會第二十五次會議審議通過《關于建立健全領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標體系的意見》,《意見》明確把“減污降碳”貫徹落實情況融入評價指標體系，將審計結果作為領導干部考核、任免、獎懲的重要參考。
領導干部作為“關鍵少數(shù)”，在“雙碳”目標實現(xiàn)過程中發(fā)揮著非常關鍵的頭雁作用。要在全面鋪開的領導干部自然資源資產(chǎn)審計中，關注被審計領導干部任職期間是否踐行綠色發(fā)展理念，是否以引領地方低碳生活新風尚為目標。要充分運用大數(shù)據(jù)、地理信息系統(tǒng)等新技術、新思維、新方法，摸清被審計領導干部任職前后當?shù)刂饕匀毁Y源資產(chǎn)實物數(shù)量、質量變化情況，審查被審計領導干部是否通過利用地方特色，加快開發(fā)清潔能源、減少煤炭、石油等化石能源使用的減排舉措，是否通過造林種草、土壤改良、濕地水生植物培育等增匯方法，逐步實現(xiàn)清潔低碳效果。要通過科學、客觀審計評價，真實反映被審計領導干部任期內(nèi)在減污降碳方面作出的成績或造成的過失，倒逼領導干部樹立正確的政績觀及發(fā)展觀，為“雙碳”目標的實現(xiàn)提供有力支撐。
（四）通過鄉(xiāng)村振興審計推動“雙碳”政策在三農(nóng)領域落地生根。
長期以來，節(jié)能降碳的主戰(zhàn)場都集中在能源、工業(yè)、交通等領域，忽視了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的減排問題，而我國作為農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)所帶來的二氧化碳氣體排放量約為17億噸，占全球農(nóng)業(yè)總排放量比重約為12%左右，農(nóng)村領域的節(jié)能減碳空間巨大。目前，國家在大力推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，一方面通過利用鄉(xiāng)村資源開發(fā)新能源，實現(xiàn)節(jié)能減排，低碳環(huán)保，促進資源的可持續(xù)發(fā)展，另一方面，結合農(nóng)村垃圾無害化處理，建設垃圾收集處理池，實施生活垃圾集中無害處理等。
鄉(xiāng)村振興審計中，應重點關注當?shù)厥欠駠揽禺a(chǎn)業(yè)項目環(huán)境標準，堅持淘汰落后產(chǎn)能；是否加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式由資源依賴型向綠色環(huán)保型轉變；是否落實農(nóng)業(yè)畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖等面源污染治理和耕地占補平衡、排污許可證等市場化多元化生態(tài)補償機制；是否嚴格按照綠色低碳目標建設和管理農(nóng)村生產(chǎn)生活污水、垃圾集中處理、畜禽糞污資源化利用、農(nóng)村廁所革命等設施和項目。
（五）通過綠色金融行業(yè)審計撬動各類資金進入“雙碳”領域。
2022年6月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委等7部門聯(lián)合印發(fā)《減污降碳協(xié)同增效實施方案》明確提出，要大力發(fā)展綠色金融，用好碳減排貨幣政策工具，引導金融機構和社會資本加大對減污降碳的支持力度。在“雙碳”目標推動下，綠色金融體系將逐步完善。
在對金融行業(yè)進行審計過程中，一要關注分析金融機構的金融政策落實情況，是否通過金融貸款資金流向逐步緩解實體經(jīng)濟在環(huán)保領域的融資約束，支持全產(chǎn)業(yè)鏈進行碳減排改進；二要關注金融部門是否鼓勵綠色信貸、債券、股指、基金等綠色金融工具向光伏、風電、氫能、水電、生物質能等清潔能源行業(yè)傾斜等。三要關注金融機構對于被認定為黑色或紅色環(huán)保等級的企業(yè)是否違規(guī)發(fā)放貸款，并跟進整改情況。
（六）通過節(jié)能降碳等專項資金審計驅動“雙碳”目標順利達成。
隨著“雙碳”重大戰(zhàn)略任務目標的全面開展，各地各部門紛紛出臺一系列關于節(jié)能、減排、降碳等專項資金管理辦法，如北京市朝陽區(qū)出臺《節(jié)能減碳專項資金管理辦法》、上海徐匯區(qū)出臺《節(jié)能減排降碳專項資金管理辦法》等，旨在發(fā)揮財政資金引導作用，撬動社會資本投入，加快節(jié)能降碳步伐。
審計部門可以通過開展“雙碳”政策相關的專項資金審計，對專項資金的設置、分配、管理、和使用進行全過程審查，揭示地方政府未嚴格落實國家節(jié)能減碳相關政策、節(jié)能減碳相關項目未按期建設、已竣工節(jié)能降碳相關項目未收到應有效果、財政補助資金被挪用等問題，以及項目單位以虛假資料、虛假項目騙取節(jié)能降碳專項財政資金等問題。通過揭示問題，提出建議，推動制度完善，督促相關部門單位將“真金白銀”切實用在綠色低碳等節(jié)能降碳項目上，加快“雙碳”目標順利實現(xiàn)。
（七）通過政府投資審計帶動工程項目領域響應“雙碳”政策落實。
2021年12月，國家發(fā)展改革委出臺《關于進一步推進投資項目審批制度改革的若干意見》中明確指出，落實遏制高耗能、高排放項目盲目發(fā)展，推進實現(xiàn)碳達峰碳中和目標要求，將用地用海和規(guī)劃選址、節(jié)能、節(jié)水、環(huán)保等要求落實到項目可行性研究中。在這樣的“雙碳”大背景下，政府投資項目要帶頭實現(xiàn)節(jié)能低碳轉型。
要在政府投資審計中加入碳審計板塊，對政府投資項目的建設、設計、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)進行節(jié)能低碳審查，關注建設項目在前期、施工、竣工驗收、運營監(jiān)管、報廢拆除資源化及綜合效益評價這6個階段是否制定和落實碳減排管理要求，實現(xiàn)全過程低碳管理。關注項目前期決策、工程造價、建設程序管理、建設質量管理、投資績效等落實節(jié)能降碳情況；審查項目資金使用是否側重于綠色清潔材料、節(jié)能環(huán)保設備的采購、是否存在損失浪費等不合規(guī)現(xiàn)象，促進財政資金發(fā)揮更大綠色低碳效益。
五、審計助力“雙碳”目標實現(xiàn)后續(xù)應持續(xù)解決的問題
（一）提高認識程度，科學制定項目計劃，將“雙碳”審計模塊嵌入各類審計項目。
與發(fā)達國家相比，我國對碳排放和低碳經(jīng)濟的關注較晚，公眾缺乏對“雙碳”的認知度，政府、企業(yè)、社會公眾等主體對落實“碳達峰”、“碳中和”相關措施參與度不高。在審計系統(tǒng)內(nèi)部，“雙碳”相關審計認識也還不足，審計部門尤其是基層審計機關，在年度審計項目計劃中很少涉及低碳相關內(nèi)容，更沒有專門的碳審計項目年度計劃。審計報告中提及碳審計內(nèi)容的不多，能夠作為獨立報告形式披露的更是屈指可數(shù)。
各級審計機關要加大“雙碳”知識的學習力度，審計系統(tǒng)內(nèi)部可以通過網(wǎng)絡直播、送教上門、演講研討等形式進行“雙碳”政策宣講，培養(yǎng)審計人員的“碳審計”意識，提高對“雙碳”審計的重視程度。審計機關在制定年度審計項目計劃時，要科學統(tǒng)籌、合理安排，加強與發(fā)改、財政、林業(yè)、生態(tài)環(huán)境等部門的聯(lián)系，大力開展研究型審計，在審計方案制定時，探索將“雙碳”審計模塊嵌入各類審計項目或單獨立項實施審計的可行性，并對中長期“雙碳”審計工作進行規(guī)劃，實現(xiàn)“雙碳”審計項目計劃動態(tài)管理。
（二）建立培養(yǎng)機制，加快提升業(yè)務水平，大力培養(yǎng)“雙碳”審計復合型人才。
“雙碳”審計是一個全新的領域，在傳統(tǒng)審計項目中擴展這一內(nèi)容，勢必涉及環(huán)境工程、化學、能源、林業(yè)等學科的專業(yè)知識，且碳排放數(shù)據(jù)不易獲取、準確度低、審計方法復雜，審計人員需要具備更強的綜合能力。審計機關要加快建立“雙碳”審計人才培養(yǎng)機制，一是定期開展“雙碳”審計知識培訓，通過制定激勵考核機制和指標推動篩選優(yōu)秀的“雙碳”審計復合型人才；二是要加強與高校的人才培養(yǎng)合作，引導高校開設“雙碳”審計相關課程，從源頭上培養(yǎng)對口審計人員；三是聘請相關“雙碳”領域專家加入審計組聯(lián)合開展審計工作，充分發(fā)揮專家“傳幫帶”作用；四是“以審代訓”，通過審計實踐具體培訓實際參與到項目中的審計人員。以A市審計局為例，近幾年安排在省廳組織的領導干部自然資源審計項目中的審計人員大部分都不是資源環(huán)境等專業(yè)出身，但通過“以審代訓”，實現(xiàn)了自身綜合能力和審計質效的快速提升，回到市局后分別在多個領導干部自然資源資產(chǎn)審計項目擔任主審，都取得了良好效果。
（三）出臺操作指南，規(guī)范“雙碳”審計程序，避免審計過程的隨意性和主觀性。
近年來，中央和地方都陸續(xù)出臺了一系列政策措施推動“雙碳”目標順利實現(xiàn)，但審計系統(tǒng)內(nèi)部對“雙碳”審計方面還沒有出臺相應法律法規(guī)和準則指導，未建立一套完善的“雙碳”審計理論體系，即缺乏相應的審計標準、審計程序、審計權責、審計評價等可遵循的規(guī)則。助力碳審計，國家層面應當盡快制定“雙碳”審計相關法律法規(guī)，從法律高度賦予“雙碳”審計權威性和震懾性。其次，要建立完善的“雙碳”審計準則體系，將“雙碳”審計指南納入其中，明確證據(jù)的收集、簽證、核算和評估等程序和處理方法。通過相關法律法規(guī)來規(guī)范“雙碳”審計程序，既減少了審計人員自由裁量權發(fā)揮，保證審計過程的真實性和可靠性，同時也提高審計工作的準確性和有效性，充分保證“雙碳”審計的質量。
（四）統(tǒng)一核算標準，加大數(shù)據(jù)獲取力度，推進大數(shù)據(jù)在“雙碳”審計中的應用。
就目前而言，“雙碳”數(shù)據(jù)核算還比較困難，很多單位缺乏科學的收集方法和準確的計量儀器，測量準確度低，且核算標準不統(tǒng)一，增加了審計的難度。要推動政府層面統(tǒng)一設立二氧化碳及其它溫室氣體排放的核算標準，建立專門的“雙碳”數(shù)據(jù)云平臺，將發(fā)改、環(huán)保、國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技等主管部門管理的信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)上傳至該云平臺，進行實時動態(tài)管理。
審計機關可通過集中的數(shù)據(jù)分析，精確快速地確定碳排放的主體責任與審計重點內(nèi)容，并提出指導性意見，這對提高審計效率、推進“雙碳”審計全覆蓋具有重要作用。如審計人員在開展某位領導干部自然資源資產(chǎn)（離任）審計時，需要了解被審計地區(qū)的國土利用、森林保護、水資源和海洋資源管理等方面情況，以此推斷該被審計領導干部在任期間落實“雙碳”政策實際情況，可以通過數(shù)據(jù)云平臺上的林業(yè)、國土等圖斑對比技術，精確鎖定問題地塊和線索，開展實地核查，得出客觀真實的審計結論，以此達到事半功倍的效果。
五、結語
回顧百年紅色審計歷程，國家審計早已從最初對經(jīng)濟收支的真實、合法、效益性監(jiān)督，拓展到對經(jīng)濟活動秩序、安全、政策、績效等全方位監(jiān)督，監(jiān)督范圍涵蓋國家經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面。近年來，國家審計聚焦黨和國家工作大局，致力于服務國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關注國家宏觀調(diào)控政策、重大方針和戰(zhàn)略的制定和執(zhí)行，通過及時發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中的問題、難點和評估政策執(zhí)行效果，確保國家政策的順利實施。當前，在全球氣候加速變暖的大背景下，我國提出的“雙碳”戰(zhàn)略目標是著力解決資源環(huán)境約束突出問題、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的必然選擇。盡管“雙碳”審計對審計機關和審計人員還是一個陌生的新興領域，但行而不輟，則未來可期。只要各級審計機關和審計人員堅持理論學習、實踐探索、全流程研究，充分發(fā)揮國家審計機關信息集成能力強的優(yōu)勢，堅持系統(tǒng)觀念，必能將“雙碳”審計作出成效和特色，在探索人與自然和諧共生，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)保護協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實現(xiàn)“雙碳”戰(zhàn)略目標順利完成等方面作出實質貢獻。
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