城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是新時代推動經濟高質量發(fā)展的強大引擎。近年來，衡陽市錨定“三高四新”美好藍圖，加快推進“制造立市、文旅興城”發(fā)展戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升。

一、發(fā)展特點

（一）城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步攀升，增長動能持續(xù)蓄積

衡陽市城鎮(zhèn)化進程呈現(xiàn)穩(wěn)健上行曲線，2014年城鎮(zhèn)化率僅44.5%，至2024年躍升至57.83%，十年間提升13.33個百分點，年均增幅超1.3個百分點。這一增速在湘南地區(qū)位居前列，反映出“制造立市、文旅興城”戰(zhàn)略對人口集聚的牽引作用。特別是2020年以來，在湘南湘西承接產業(yè)轉移示范區(qū)政策加持下，年均增速提高至1.5個百分點，城鎮(zhèn)化進入提質加速新階段。

（二）核心城區(qū)極核凸顯，要素集聚效應顯著

中心城區(qū)的雁峰城鎮(zhèn)化率為99.17%、石鼓城鎮(zhèn)化率為91.37%、珠暉城鎮(zhèn)化率為92.01%、蒸湘城鎮(zhèn)化率為91.94%，中心城區(qū)作為核心增長極，承載了全市主要的城鎮(zhèn)人口和經濟活動首位度不斷提升。其完善的基礎設施、相對豐富的就業(yè)機會和公共服務，持續(xù)吸引人口流入。

（三）基礎設施不斷完善，城鄉(xiāng)連接更加緊密

交通網(wǎng)絡日益發(fā)達，2024年全市公路通車總里程達21081公里，公路密度達138公里/百平方公里，居全省第四。城鄉(xiāng)供水、燃氣管網(wǎng)、信息網(wǎng)絡等一體化建設加速推進，建制鎮(zhèn)生活污水處理設施覆蓋率達100%，全年累計新建燃氣管網(wǎng)260公里（其中市本級155公里，縣市區(qū)105公里）,行政村100%實現(xiàn)光纖寬帶和4G信號全覆蓋、重點場所5G網(wǎng)絡通達率達100%。

二、存在問題與挑戰(zhàn)

（一）城鎮(zhèn)化水平滯后，發(fā)展步伐遲緩

2024年，全市城鎮(zhèn)化率不僅顯著低于全國平均水平（67%），也低于湖南省平均水平（62.07%），在省內14個地市中僅排名第七。與長株潭等省內核心增長極相比，差距更為懸殊。這種滯后狀態(tài)，反映出衡陽在區(qū)域競爭中吸引集聚要素、釋放發(fā)展?jié)撃芊矫娲嬖诙贪?，制約了城市能級提升和區(qū)域協(xié)調發(fā)展的整體步伐。

（二）區(qū)域發(fā)展失衡，縣域支撐薄弱

衡陽市縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展與周邊相鄰縣市存在一定差距，如常寧市城鎮(zhèn)化率為52.98%，與之相鄰的郴州桂陽縣城鎮(zhèn)化率為57.31%；耒陽市城鎮(zhèn)化率為50.07%，與之相鄰的郴州永興縣城鎮(zhèn)化率為57.52%；衡東縣城鎮(zhèn)化率為40.81%，與之相鄰的株洲攸縣城鎮(zhèn)化率為59.77%；衡陽縣城鎮(zhèn)化率為47.56%、祁東縣城鎮(zhèn)化率為45.38%，與衡陽縣、祁東縣相鄰的邵陽邵東縣城鎮(zhèn)化率為59.01%。這種區(qū)域分化現(xiàn)象，其根源在于衡陽市縣域經濟綜合實力不強、產業(yè)支撐體系薄弱、公共服務資源配置不足且水平偏低?？h域作為城鎮(zhèn)化重要載體和腹地的功能未能充分發(fā)揮，嚴重拖累了全市城鎮(zhèn)化的整體速度和發(fā)展質量。

（三）半城鎮(zhèn)化凸顯，制度壁壘待破

戶籍、土地、資金等要素在城鄉(xiāng)間自由流動仍面臨一些制度性約束。在中心城區(qū)周邊和部分園區(qū)，存在大量戶籍仍在農村、常住在城鎮(zhèn)的農業(yè)轉移人口，規(guī)模估計在15-20萬人左右。這部分人群雖已在城鎮(zhèn)工作生活，但在享受市民化待遇方面仍存在顯著落差。例如，在石鼓區(qū)角山鎮(zhèn)、松木經開區(qū)等區(qū)域，外來務工人員及其隨遷家屬在子女平等接受義務教育、納入城鎮(zhèn)社會保障體系等方面仍面臨實際困難，未能完全實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。破除阻礙市民化的制度性障礙，是提升城鎮(zhèn)化質量、釋放內需潛力的關鍵所在。

（四）產業(yè)規(guī)模有限，結構升級受阻

2024年全市三次產業(yè)結構為10.9：31.7：57.5，與全省結構相比，第一產業(yè)比重偏高，第二產業(yè)比重顯著偏低。核心問題在于主導產業(yè)規(guī)模效應不足，多數(shù)仍集中于傳統(tǒng)領域，產業(yè)鏈條短、集聚程度低、高附加值環(huán)節(jié)缺失，未能形成具有強大韌性和競爭力的現(xiàn)代產業(yè)體系。第三產業(yè)雖增長較快、占比最高，但整體發(fā)展層次不高，多集中于傳統(tǒng)商貿、低端服務等領域，現(xiàn)代服務業(yè)、高端生產性服務業(yè)發(fā)展滯后，創(chuàng)新驅動能力和市場競爭力不強，難以有效支撐經濟高質量發(fā)展和城鎮(zhèn)化持續(xù)動力。

（五）人口外流加劇，發(fā)展后勁受挫

2024年全市常住人口為643.43萬人，較2023年649.7萬人減少6.27萬人，較2022年657.7萬人累計減少14.27萬人。盡管衡陽作為湘南中心城市，但與近鄰的省會長沙以及珠三角核心城市相比，其在就業(yè)機會、薪資水平、公共服務、城市吸引力等方面競爭力明顯不足，且因區(qū)位交通條件優(yōu)越，導致人口尤其是青壯年勞動力和高素質人才外流趨勢短期內難以根本逆轉。這種持續(xù)的人口流失，特別是關鍵人才的流失，直接沖擊了本地企業(yè)的招工用工環(huán)境，嚴重削弱了企業(yè)的自主創(chuàng)新活力與可持續(xù)發(fā)展能力，長遠來看，將從根本上制約衡陽市經濟社會高質量發(fā)展的動能與后勁。

三、對策建議

（一）做強優(yōu)勢產業(yè)集群，創(chuàng)造高質量就業(yè)崗位

1.聚焦優(yōu)勢產業(yè)集群。全力推動“一核兩電三色四新”優(yōu)勢產業(yè)，如輸變電裝備、有色金屬、鹽鹵化工、鋼管深加工、電子信息、新能源汽車、現(xiàn)代物流等向高端化、智能化、綠色化升級。依托湘南紡織產業(yè)基地、衡州大道數(shù)字經濟走廊、白沙綠島高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)等平臺，大力發(fā)展先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)。

2.提升園區(qū)承載能力。重點提升衡陽高新區(qū)、西渡高新區(qū)等園區(qū)能級，強化產業(yè)鏈上下游配套，加快建設標準廠房、研發(fā)中試平臺等生產線服務設施，完善園區(qū)及周邊區(qū)域的高品質生活服務配套，實現(xiàn)“以產聚人、以人促產、產城融合”的良性循環(huán)，切實增強對人才和產業(yè)的吸引力、承載力。

3.激發(fā)縣域經濟活力。引導各縣市立足實際、發(fā)揮優(yōu)勢，圍繞新型工業(yè)化、五好園區(qū)建設、優(yōu)化營商環(huán)境、特色小鎮(zhèn)建設、美麗鄉(xiāng)村建設等工作，打造特色鮮明的縣域產業(yè)集群，激發(fā)縣域經濟發(fā)展新動能，推進縣域經濟總量提升、質量提標、增量提效。

（二）提升縣域承載品質，夯實城鄉(xiāng)融合基礎

1.實施縣城補短板強弱項工程。重點加大在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老托育、文化體育、市政管網(wǎng)、環(huán)境衛(wèi)生等方面的投入。爭取國家和省級專項資金支持，優(yōu)先解決突出短板。

2.打造宜居宜業(yè)縣城。將海綿城市、韌性城市理念全面融入縣城規(guī)劃、建設和管理全過程。加快推進防洪排澇、防災減災設施建設，提升縣城應對極端天氣和災害的能力。加強縣城整體風貌管控，實施生態(tài)修復工程，增加公園綠地和公共開放空間。

3.促進縣城人口集聚。持續(xù)推動迎老鄉(xiāng)、回故鄉(xiāng)、建家鄉(xiāng)，以能人經濟形成縣域經濟發(fā)展的有效支撐,推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，加強縣域財源建設,探索經濟強鎮(zhèn)擴權改革。

(三)暢通城鄉(xiāng)要素流動，破除體制機制障礙

1.深化戶籍制度改革。全面放開城鎮(zhèn)落戶限制，簡化落戶手續(xù)。重點推進在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)居住的農業(yè)轉移人口便捷落戶。建立健全以常住地登記戶口制度，確保落戶人口同等享有城鎮(zhèn)教育、醫(yī)療、住房保障、就業(yè)扶持等基本公共服務。探索實施戶籍與農村權益脫鉤的有效銜接機制，保障進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。

2.創(chuàng)新土地管理機制。深化農村土地制度改革，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。穩(wěn)妥推進農村集體經營性建設用地入市，盤活閑置宅基地和農房資源。優(yōu)化土地資源配置，保障城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展和基礎設施建設的合理用地需求。探索增減掛鉤節(jié)余指標在市域內統(tǒng)籌使用，支持縣域和中心鎮(zhèn)發(fā)展。

3.強化財政金融支持。建立健全農業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制。引導金融機構創(chuàng)新信貸產品和服務模式，支持城鎮(zhèn)基礎設施、公共服務設施建設和新市民安居樂業(yè)。鼓勵社會資本參與城鎮(zhèn)建設和運營。

（供稿：社會科曾超）