落實中央城市工作會議
——提高城市公共交通分擔(dān)率
優(yōu)先發(fā)展公共交通是我國城市交通發(fā)展的基本戰(zhàn)略，是緩解交通擁堵、轉(zhuǎn)變城市交通發(fā)展方式、提升人民群眾生活品質(zhì)、提高政府基本公共服務(wù)水平的必然要求，是構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的戰(zhàn)略選擇。2005年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了建設(shè)部等部門《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》，在國家層面明確了我國城市交通發(fā)展的“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略。2012年年底，國務(wù)院又印發(fā)了《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》，明確了公交優(yōu)先的理念、原則、政策和機(jī)制。
當(dāng)前，我國正處于城鎮(zhèn)化和機(jī)動化快速發(fā)展的關(guān)鍵時期，大力發(fā)展公共交通，在大城市盡快形成以公交為主體的出行結(jié)構(gòu)非常迫切。為此，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）提出，優(yōu)先發(fā)展公共交通，并就不同規(guī)模的城市公共交通分擔(dān)率提出了明確要求，對于落實公交優(yōu)先戰(zhàn)略、緩解交通擁堵具有重要意義。
一公交分擔(dān)率反映了公交優(yōu)先發(fā)展的水平
在衡量公交優(yōu)先發(fā)展水平的諸多指標(biāo)中，目前公認(rèn)的最為直接和全面反映公交發(fā)展水平的指標(biāo)就是公共交通分擔(dān)率。城市公共交通分擔(dān)率（以下簡稱“公交分擔(dān)率”）指的是城市中采用公共交通方式的出行量占城市出行總量的比率。其中，“公共交通方式”指大、中運量公交系統(tǒng)出行方式，包括城市軌道、公共汽（電）車等，不包括出租車等交通方式?！俺鲂锌偭俊敝赴ㄋ薪煌ǚ绞匠鲂械目偭?，包括公交、步行、自行車、小汽車等方式。因此，公交分擔(dān)率也稱為“全方式公交分擔(dān)率”，若“出行總量”中只計入公交和小汽車等機(jī)動化交通方式，不包括步行和自行車等非機(jī)動化交通方式，計算得到的是“機(jī)動化出行公交分擔(dān)率”。
二我國公交分擔(dān)率的發(fā)展現(xiàn)狀和目標(biāo)
（一）發(fā)展現(xiàn)狀
“公交優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略確定以來，各地采取多種措施大力發(fā)展公共交通，通過進(jìn)一步健全管理法規(guī)，完善公交基礎(chǔ)設(shè)施，確立城市公交補(bǔ)貼長效機(jī)制，探索經(jīng)營體制改革等措施，不少城市的公交分擔(dān)率都有明顯提高。例如，北京市的公交分擔(dān)率由2005年的21%提高到2014年的34%，南京市的公交分擔(dān)率由2006年的19%提高到2013年的27%。
與國外公交發(fā)達(dá)城市相比，我國公交分擔(dān)率仍有較大差距。國外一些大城市的公交分擔(dān)率都在50%以上，如首爾、巴黎（內(nèi)環(huán)）、波哥大、東京等，紐約曼哈頓地區(qū)的公交分擔(dān)率更是高達(dá)72%。我國的公交分擔(dān)率除香港達(dá)到55%之外，大部分城市都在40%以下，有的大城市甚至不到10%，尚有較大提升空間。
（二）發(fā)展目標(biāo)
借鑒國外公交發(fā)達(dá)城市的經(jīng)驗，結(jié)合我國城鎮(zhèn)化和機(jī)動化發(fā)展進(jìn)程以及公共交通發(fā)展現(xiàn)狀，《若干意見》提出，我國公交優(yōu)先的發(fā)展目標(biāo)是：到2020年，超大、特大城市的公交分擔(dān)率達(dá)到40%以上，大城市達(dá)到30%以上，中小城市達(dá)到20%以上。這些指標(biāo)的確定，除了具備近期實現(xiàn)的可能性，也兼顧不同城市規(guī)模出行特點的差異，既方向明確，又區(qū)別對待。
三進(jìn)一步提高公交分擔(dān)率的主要措施
由于目前我國大部分城市尚未建立完善的公交與城市空間發(fā)展緊密協(xié)調(diào)的規(guī)劃和管理機(jī)制、城市道路擁堵對公交運行速度的影響越來越大、公交網(wǎng)絡(luò)等級和服務(wù)不夠豐富、公交路權(quán)優(yōu)先保障不足、公交車站到出行起終點不方便等原因，影響了我國公交分擔(dān)率的進(jìn)一步提高。針對這些問題，為進(jìn)一步優(yōu)先發(fā)展公共交通，實現(xiàn)《若干意見》提出的發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)重點加強(qiáng)5方面的工作。
（一）促進(jìn)公交引導(dǎo)用地開發(fā)
提高公交分擔(dān)率首先要保證公交系統(tǒng)與土地利用的緊密結(jié)合，促進(jìn)公交引導(dǎo)用地開發(fā)，使城市人口和就業(yè)崗位集中在公交站點周邊，中心城區(qū)要實現(xiàn)公交站點500米全覆蓋。
城市總體規(guī)劃階段要同步編制城市綜合交通體系規(guī)劃，依托公交走廊優(yōu)化城市用地空間結(jié)構(gòu)，倡導(dǎo)公共交通支撐和引導(dǎo)城市發(fā)展的規(guī)劃模式，引導(dǎo)城市空間布局的優(yōu)化調(diào)整。要強(qiáng)化城市總體規(guī)劃對城市發(fā)展建設(shè)的綜合調(diào)控，統(tǒng)籌城市發(fā)展布局、功能分區(qū)、用地配置和交通發(fā)展。城市控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)與城市綜合交通體系規(guī)劃、公共交通規(guī)劃相互銜接，優(yōu)先保障公共交通設(shè)施用地。公交走廊和公交站點周邊用地應(yīng)采用高強(qiáng)度開發(fā)和混合功能用地布局，公交站點500米范圍內(nèi)的開發(fā)容積率應(yīng)高于其他區(qū)域，新開發(fā)項目選址應(yīng)優(yōu)先布置在公交站的步行范圍內(nèi)。應(yīng)在公交站點周邊混合布置居住、商業(yè)、辦公、學(xué)校和休閑用地，提高公交直達(dá)比例，增強(qiáng)步行換乘的方便性，并形成較為平衡的公交線路雙向客流。在城市商業(yè)區(qū)，結(jié)合公交車站建設(shè)以購物為主、集休閑、娛樂于一體的綜合商業(yè)中心。公共交通用地綜合開發(fā)的收益用于公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和彌補(bǔ)運營虧損。對新建公共交通設(shè)施用地的地上、地下空間，按照市場化原則實施土地綜合開發(fā)，支持原土地使用者在符合規(guī)劃且不改變用途的前提下進(jìn)行立體開發(fā)。公交車站與周邊建筑、城市空間和交通設(shè)施緊密對接，可建設(shè)地上或地下立體通道。
（二）發(fā)展多層次的城市公共交通系統(tǒng)
公共交通包括不同承載能力、運行速度、建設(shè)和運營費用的系統(tǒng)，如地鐵、輕軌、公共汽車系統(tǒng)，其中公共汽車系統(tǒng)又包括快速公交（BRT）、公交專用道、迷你公交、定制公交等類型。要提高公交分擔(dān)率，就要發(fā)展多層次公交系統(tǒng)，擴(kuò)大公共交通的服務(wù)范圍，滿足不同距離、不同目的、不同強(qiáng)度的交通出行需求。
各城市要根據(jù)自身的人口和用地規(guī)模、經(jīng)濟(jì)能力、用地開發(fā)強(qiáng)度等特點，發(fā)展多種形式的大容量公共交通工具。根據(jù)城市實際發(fā)展需要，落實各種公共交通方式的功能分工，有條件的特大城市、大城市有序推進(jìn)軌道交通系統(tǒng)建設(shè)，合理規(guī)劃建設(shè)快速公共汽車等大容量地面公共交通系統(tǒng)。建設(shè)綜合交通樞紐，優(yōu)化換乘中心功能和布局，確保不同系統(tǒng)間的緊密銜接。豐富公共交通服務(wù)形式，發(fā)展中小學(xué)校車服務(wù)系統(tǒng)，加強(qiáng)資質(zhì)管理，制定安全和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。
發(fā)展多層次的公共交通系統(tǒng)要改革公交公司管理體制，放開市場，鼓勵社會資本參與，吸引民間企業(yè)進(jìn)入。進(jìn)一步推進(jìn)公共交通投融資體制改革，發(fā)揮市場機(jī)制的作用。支持公共交通企業(yè)利用優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，通過特許經(jīng)營、戰(zhàn)略投資、信托投資、股權(quán)融資等多種形式，吸引和鼓勵社會資金參與公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營，在市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)惠扶持政策方面，對各類投資主體同等對待。公共交通企業(yè)可以開展與運輸服務(wù)主業(yè)相關(guān)的其他經(jīng)營業(yè)務(wù)，改善企業(yè)財務(wù)狀況，增強(qiáng)市場融資能力。要加強(qiáng)銀企合作，創(chuàng)新金融服務(wù)，為城市公共交通發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)、低成本的融資服務(wù)。需要注意的是，政府仍是發(fā)展公共交通的責(zé)任主體，應(yīng)負(fù)責(zé)制定發(fā)展目標(biāo)、線網(wǎng)規(guī)劃、管理政策和市場規(guī)則，并提供必要的資金。
（三）優(yōu)先保障公共交通路權(quán)
城市道路資源分配應(yīng)根據(jù)人的數(shù)量而不是車的數(shù)量分配道路空間，要下大力氣調(diào)整公交車輛與其他社會車輛的路權(quán)使用分配關(guān)系，將更多的道路空間資源提供給公共交通使用。進(jìn)一步擴(kuò)大公交優(yōu)先車道的覆蓋范圍，形成完善的公共交通優(yōu)先通行網(wǎng)絡(luò)，不斷提高覆蓋率、準(zhǔn)點率和運行速度，改善公共交通通達(dá)性和便捷性。集約利用城市道路資源，允許機(jī)場巴士、校車、班車使用公共交通優(yōu)先車道。
強(qiáng)化公交優(yōu)先車道的管理力度，加強(qiáng)優(yōu)先通行信號系統(tǒng)的建設(shè)，在相位或綠燈時間上給公交車輛以優(yōu)先通行權(quán)，減少公交車輛在交叉口的延誤，確保公交車輛的暢通，提高公交運行效率。增加公共交通優(yōu)先通行管理設(shè)施投入，加強(qiáng)公共交通優(yōu)先車道的監(jiān)控和管理，在擁堵區(qū)域和路段取消占道停車，充分利用科技手段，加大對交通違法行為的執(zhí)法力度。
（四）加強(qiáng)與步行和自行車銜接
要提高公交分擔(dān)率，就要做好與步行和自行車交通系統(tǒng)的良好接駁，解決好“最后一公里”的出行，確保公交站的可達(dá)性，并進(jìn)一步延伸公交系統(tǒng)的服務(wù)范圍。推進(jìn)換乘樞紐及步行道、自行車道、自行車停車等配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)，在公交站點周邊，建設(shè)良好的步行、自行車通行環(huán)境，形成公共交通、步行和自行車貫通一體的交通設(shè)施。提高公交車站周邊的步行和自行車道密度，在舊城區(qū)將步行和自行車系統(tǒng)建設(shè)納入城市舊城改造和新城建設(shè)規(guī)劃同步實施。增加軌道站點的出入口個數(shù)，使周邊的建筑和地塊的人流可以方便地通過地下、地面和空中步行通道到達(dá)地鐵站臺。在公交站點周邊要提高步行和自行車交通系統(tǒng)的設(shè)計水平，建立高質(zhì)量的步行和自行車交通系統(tǒng)。如通過設(shè)置行人過街安全島提升步行系統(tǒng)的安全性，通過保障步行道寬度、設(shè)置緣石坡道提升步行系統(tǒng)的連續(xù)性，通過布置公交站到出行起終點的直達(dá)路徑提升步行系統(tǒng)的方便性，通過綠化和街道家具提升步行系統(tǒng)的舒適性。
（五）實施小汽車需求管理
要提高公交分擔(dān)率，還要進(jìn)行小汽車需求管理，減少小汽車對地面公交系統(tǒng)運行速度的影響，提高城市公共交通車輛的保有水平和公共汽（電）車平均運營時速。
近年來，我國處于快速機(jī)動化發(fā)展階段，小汽車擁有量迅猛增長和過度使用，加劇了城市交通擁堵，許多大城市，甚至中、小城市的主要路段在高峰期都達(dá)到飽和狀態(tài)，公交車運行速度明顯下降，在降低服務(wù)水平的同時，也大大損失了公共交通的運力。為了彌補(bǔ)損失的運力，又需要增加車輛，而新增車輛的運營又進(jìn)一步加劇了城市交通擁堵。特別是由于公交車速下降，居民出行時間增加，使部分乘客轉(zhuǎn)向小汽車，不僅造成公交客流的損失，也加重了城市交通的擁堵。因此，適時實施小汽車需求管理措施，減少小汽車對道路空間和客流的競爭，是保障公交優(yōu)先發(fā)展、提高公交分擔(dān)率的一項重要措施。
小汽車需求管理應(yīng)綜合運用多種手段，尤其注重利用規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)、科技等手段，有效調(diào)控、合理引導(dǎo)個體機(jī)動化交通需求，使居民主動減少小汽車的使用。
